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由于食品安全監(jiān)管機構(gòu)的整合和屬地責任的落實，目前所謂的“多頭治理”具有以下兩個特征。

第1個特征是分段數(shù)量減少但協(xié)同質(zhì)量待定。按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知，新組建的國家食藥總局通過整合原食藥監(jiān)管局職責（在2008年的機構(gòu)改革中為衛(wèi)生部管理的國家局，負責消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管）、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責以及工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責，實現(xiàn)了對食品生產(chǎn)、流通和消費的統(tǒng)一監(jiān)管。但上述整合只意味著監(jiān)管部門的減少，卻沒有解決既有部門因為職能差異所持續(xù)要求的協(xié)同問題。

協(xié)同問題的必要性體現(xiàn)在三個方面：一是為了落實食品安全保障工作中從農(nóng)田到餐桌的全程管理原則，基于部門間的“分段”監(jiān)管，協(xié)同仍是必須的，因為初級生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管仍由農(nóng)業(yè)部門負責，進口食品的監(jiān)管由出入境部門負責。對此，現(xiàn)有監(jiān)管體系也只是監(jiān)管部門數(shù)量的減少，卻依舊需要通過協(xié)作機制來加強這些產(chǎn)地/口岸準出和市場準入的銜接。

二是食品安全作為風險規(guī)制的一個領(lǐng)域，其要求監(jiān)督管理工作的科學性，包括通過風險監(jiān)測排查危害食品安全的風險，以及基于風險評估制定食品安全標準這一技術(shù)規(guī)范。然而，目前的風險監(jiān)測和風險評估工作卻依舊由衛(wèi)生行政部門承擔。盡管國際的通行做法是將科學評估機構(gòu)與風險管理機構(gòu)相分離，以保障科學工作的獨立性，但科學評估和管理工作之間的內(nèi)部交流既有利于前者了解實務(wù)工作中的優(yōu)先性需要，也有助于后者解讀科學評估的意見，尤其是追蹤和再評估落實中的食品安全標準，以改進與實際不相兼容的標準。正是基于這樣的考量，修訂后的食品安全法強化了標準制定機構(gòu)和標準執(zhí)行機構(gòu)之間的協(xié)作。

三是食品安全保障工作的落實還有賴于其他相關(guān)部門的工作。例如，質(zhì)監(jiān)部門針對有關(guān)食品的相關(guān)檢查，公安部門針對食品犯罪的刑事執(zhí)法，城市建設(shè)部門對于餐廚垃圾的處理，教育部門針對學校食堂的安全保障和針對學生的食品安全教育。此外，食品安全工作還涉及到財政部門和編制部門對于財力、人力的保障投入。由此，作為食品安全法律的執(zhí)法主體，食品藥品監(jiān)督管理部門在落實生產(chǎn)、流通和消費環(huán)節(jié)的食品安全保障工作時也需要和上述相關(guān)部門構(gòu)建協(xié)作聯(lián)動機制，通過齊抓共管避免工作銜接中的缺位、錯位。 

“多頭治理”的第二個特征是橫向多頭合一但縱向分頭部署。在上述國家層面機構(gòu)整合的背景下，地方政府負責履行本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。對此，其改革食藥監(jiān)督管理體制，應確保食藥監(jiān)管工作的上下聯(lián)動、協(xié)同推薦，平穩(wěn)運行、整體提升。然而，隨著“多合一”的市場監(jiān)督管理局和“一家管”的食藥監(jiān)督管理局共存局面的形成，地方食藥監(jiān)管改革的何去何從成為了眼下爭議的焦點。其中，所謂的“多合一”就是通過橫向整合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門來組建市場監(jiān)督管理局。在天津模式的示范下，浙江、福建、遼寧等多個省市在不同層面推進了該綜合模式的適用。且在近兩年的地方機構(gòu)改革中，采用綜合模式的改革越來越多。 

值得肯定的是，“多合一”的綜合式有助于辦公環(huán)境的改善、基層監(jiān)管所的擴張和執(zhí)法信息化的提升。然而，在監(jiān)管力量加強的同時，該綜合模式存在著以下弊端：其一，工商市場定位、質(zhì)檢質(zhì)量定位和食藥監(jiān)安全定位的價值沖突。市場定位意味著監(jiān)管的優(yōu)先性在于消除貿(mào)易的壁壘以確保產(chǎn)品的自由流通，一如針對市場許可的簡政放權(quán)并通過事中事后的監(jiān)管確保生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的合規(guī)性。質(zhì)量定位在于既打擊假冒偽劣產(chǎn)品也推崇特產(chǎn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，后者需要借助更多的私人創(chuàng)新來實現(xiàn)質(zhì)量的差異化和等級化。比較而言，上述兩者監(jiān)管的主要目的在于為經(jīng)濟的發(fā)展提供有序的市場環(huán)境。然而，安全定位意味著安全至上，即當保障公眾健康安全和促進經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生沖突時，確保經(jīng)濟發(fā)展的利益不會凌駕于安全保障之上。在這個方面，“瘋牛病”危機的慘痛教訓說明由一個部門同時保障經(jīng)濟發(fā)展和保護公眾健康時不可避免的利益沖突可能會導向市場定位而不是安全定位。再比如現(xiàn)在對于網(wǎng)絡(luò)食品銷售的新業(yè)態(tài)管理，是應鼓勵創(chuàng)新、豐富食品種類及其消費形式還是加強安全審查，就存在監(jiān)管中是市場導向還是安全導向的沖突?！? 　

其二，各類產(chǎn)品的市場管理、質(zhì)量促進和安全保障也由于多重任務(wù)而限制了可用于食品監(jiān)管的資源，尤其是市場許可、商事登記、各類執(zhí)法等任務(wù)層層下壓后，基層執(zhí)法不可避免地遭遇到人員少而任務(wù)多的矛盾。

其三，盡管源于工商系統(tǒng)的執(zhí)法人員、設(shè)備和辦公條件充實了基礎(chǔ)執(zhí)法的力量，但知識與經(jīng)驗欠缺也進一步削弱了監(jiān)管。由此，市場監(jiān)改革所倡導的1+1+1大于3依舊是一個問題而非結(jié)論。 

事實上，通過考核比例的調(diào)整和獎懲機制的設(shè)置可以提升多元任務(wù)中對于食品監(jiān)管的重視和執(zhí)行力度。而且，對于“新食藥人”的知識和經(jīng)驗不足也可以通過教育、培訓和交流加以改進。比較而言，目前綜合模式的主要問題還在于縱向分頭部署導致的“上下不順暢”，以至于諸如多合一的省級地方管理層疲于應付三個上級部門，包括重復性的工作；省級層面和市級層面因為缺乏垂直的領(lǐng)導關(guān)系而疏于合作。此外，在反復改革和方向未定的背景下，通過對“工商的人”、”食藥的事”等進行的“多合一”也是物理整合易但化學融合難。 

單列式值得嘗試    

對此，是不是改建單列式的食藥監(jiān)督管理局就能解決上述的問題了？從“上下聯(lián)動、協(xié)同推進”的角度來說，推進單列式的食藥監(jiān)管局有助于解決“食藥人”的身份認同，但我們還需從其對于機構(gòu)的歸屬感和對工作的認同感方面反思一個體系能夠“平穩(wěn)運行”的關(guān)鍵點。

第1個關(guān)鍵點是，需要肯定“食藥人”既是“利益人”也是“職業(yè)人”。在機構(gòu)改革的推進中，各個相關(guān)機構(gòu)和人員都有著不同的利益訴求，綜合模式有利于機構(gòu)精簡，編制控制，前者可避免追責中的部門推諉，后者則能盤活編制的多余存量。然而，作為執(zhí)法人員，“多合一”使得一些“老食藥”慶幸工作環(huán)境的改善和工作效率的提升，相反，一些“老工商”則因為調(diào)離老崗而使得存在感降低，進而在磨合期有諸多抵觸新工作的情緒。有鑒于此，需要指出的是，即便“多合一”也沒有解決基層監(jiān)管力量與食藥監(jiān)管任務(wù)的平衡。在這個方面，經(jīng)濟發(fā)展的失衡使得東部城市人口的流入和居留激增，而外來人口從事食品相關(guān)行業(yè)和大量依靠外來食品進口的現(xiàn)狀也加劇了這些地區(qū)的食品監(jiān)管負擔，但在食品監(jiān)管編制的分配上并沒有體現(xiàn)這一東西的差距。此外，“老食藥”的慶幸和“老工商”的哀嘆也表明了食藥基層隊伍的建設(shè)除了解決人員的配制，也需要回應這些人員的訴求，尤其是在“職業(yè)化”的過程中注重激勵機制對于士氣的重塑，以改變食品安全監(jiān)管責任重、風險大以至于人員不斷流失的困境。如果忽略這一點，單列式的食藥監(jiān)管局即便解決了“政通”也并不必然的帶來“人和”。 

第2個關(guān)鍵點是，當構(gòu)建統(tǒng)一食藥監(jiān)管體系成為改革的方向，需要強調(diào)的是，從“一統(tǒng)”到“統(tǒng)一”，機構(gòu)改革本身僅僅只是拐點，是否能夠落實保障食品安全的工作還需要制度的規(guī)范化，即通過細化的規(guī)則落實食品安全法律的各項要求，包括企業(yè)履行主體責任、政府開展風險分級管理，社會各利益相關(guān)方和公眾的參與食品安全治理。在這個方面，地方食品行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管任務(wù)以及監(jiān)管力量的差異意味著監(jiān)管體系及制度建設(shè)可以“統(tǒng)一”但不能“同一”，換言之，在相同的食品安全法律要求和目標之上，各地可以根據(jù)地域特征因地制宜，例如，以優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展為地方經(jīng)濟發(fā)展主要動力的，可以強化食藥部門和農(nóng)業(yè)部門乃至漁業(yè)部門的銜接，探索地方從源頭到終端的全程管理模式。相應的，對各地主管部門的考核應保證實現(xiàn)健康保護水平和保障食品安全的工作效果的一致性，即起點和終點的一致性，而不是過程中手段的一致性。

此外，就而言，盡管食品安全法本身賦予了國務(wù)院根據(jù)實際需要調(diào)整食品安全監(jiān)督管理體制的權(quán)力，但多次的改革使得該體制缺乏穩(wěn)定性，進而出現(xiàn)了“名稱多、印章多、服裝多”的混亂局面。而且，“多合一”的市場局抑或“工商著裝卻是食藥執(zhí)法”的行政行為都導致了執(zhí)法主體的合法性問題，即食品安全法規(guī)定的執(zhí)法主體是縣級以上的食品藥品監(jiān)督管理部門，盡管市場監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)了相關(guān)的食藥科室，但其本身與這一法律規(guī)定的法律主體并不一致。

第三個關(guān)鍵點是，即便現(xiàn)有的機構(gòu)改革旨在改變食品安全監(jiān)管的多部門弊端，但現(xiàn)有的監(jiān)管體系和食品本身的復雜性使得“齊抓共管”依舊是保障食品安全所不能缺少的，即在相關(guān)的部門之間構(gòu)建協(xié)作聯(lián)動機制。然而，在綜合協(xié)調(diào)方面，從2003年設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局到2010年設(shè)立食品安全委員會及其辦事機構(gòu)，其轉(zhuǎn)變本身就說明了統(tǒng)籌指導機構(gòu)的層級性決定了其工作開展的可能性，即食品安全委員會由國務(wù)院直接領(lǐng)導所具有的協(xié)調(diào)優(yōu)勢。在這個方面，聯(lián)合國有關(guān)強化國家食品控制體系指南就已經(jīng)指出：綜合食品控制體系（建立諸如我國食品安全委員會的綜合機構(gòu)）保證了國家食品控制體系的一致性以及食品供應鏈中的統(tǒng)一控制，但又不至于影響其他機構(gòu)日常的檢驗和執(zhí)行工作。然而，目前已由食藥總局承擔國務(wù)院食品安全委員會的日常工作，由此，食品安全委員會成為了食藥總局綜合協(xié)調(diào)和健全聯(lián)動機制的“抓手”，但是，平級協(xié)調(diào)的困難和部門利益的傾向（如以食安辦名義下發(fā)僅僅只是部門事項要求）也會弱化食品安全委員會作為綜合食品控制體系的優(yōu)勢。

綜上，面對現(xiàn)有食品安全監(jiān)管實務(wù)中對于改革方向的迷茫和對“治食安如翻燒餅”的疑慮，食品安全監(jiān)管體系的何去何從急需“一錘定音”。誠然，沒有一勞永逸的改革，但食藥的改革不能一如既往地反復不定。無論是選擇綜合式的市場監(jiān)還是單列式的食藥監(jiān)，改革本身只是“拐點”，需要持續(xù)地通過執(zhí)法條件的改善以提高執(zhí)法效率；通過培訓和交流，以提高基層執(zhí)法人員的知識和經(jīng)驗以及執(zhí)法的能力；通過對食品安全委員會的現(xiàn)有組織安排進行反思，避免該機構(gòu)在職能部門中的“同化”而減弱其綜合協(xié)調(diào)的功能。